Informazione e dibattito pubblico nelle democrazie consolidate del XXI Secolo a partire dal caso Italia: quali problemi e quali riforme?

Roma, 12 maggio 2017

Sala Commissione Difesa, Senato della Repubblica

Prima sessione: principi, standard e criticità internazionali

 

1. L’intuizione di Marco Pannella che si debba enunciare un preciso Diritto alla Conoscenza quale fondamento dello Stato di Diritto ha radici profonde nella storia delle democrazie liberali.

L’informazione e il pubblico dibattito rappresentano infatti – non diversamente dal rapporto tra elezioni e democrazia liberale – la condizione necessaria – e certo non sufficiente – per garantire quel  Diritto alla Conoscenza che solo può garantire la funzionalità della democrazia rappresentativa.

“Conoscere per deliberare” era il principio enunciato da Luigi Einaudi quale base dell’attività di Governo. Da allora, anche le più grandi democrazie dell’Occidente hanno sofferto, in misura crescente, di un “disfunctional political order (Francis Fukujiama)”. Esso ha indebolito la fiducia nelle istituzioni e nei meccanismi della democrazia rappresentativa. Opacità, manipolazioni e condizionamenti della libertà di informazione sono all’ordine del giorno . Ed è su questo sfondo che la fiducia nella democrazia liberale crolla quando viene negato “il Diritto alla Conoscenza”.

Gli esempi si sprecano: dal Watergate alla decisione di attaccare l’Iraq nel 2003, dalle stragi di Ustica e Bologna, ai collegamenti internazionali delle Brigate Rosse, sino agli interessi della criminalità nell’accoglienza migranti, impressiona la sequenza dei “ misteri” irrisolti anche nel nostro Paese.

Il convegno odierno è un’ulteriore tappa del percorso iniziato un anno fa quando Marco Pannella ha voluto creare il Global Committee for the Rule of Law. Molte considerazioni giuridiche, politiche e etiche esigono una urgente definizione del  Diritto alla Conoscenza.

 

2. Credo tuttavia sia ugualmente importante la piena comprensione di ciò che sta avvenendo attorno a noi.

A. Reporters senza Frontiere classifica l’Italia al 52° posto nel mondo per libertà di informazione: pesantemente ultima tra i maggiori Paesi Europei; trenta posizioni dopo Francia, Germania, Gran Bretagna, Spagna, Portogallo, per non parlare dei partners nordici; praticamente allo stesso livello della Polonia . Particolarmente grave è l’aspetto della ”autocensura”, stigmatizzato da Reporters senza frontiere: numerosi giornalisti e operatori di un’ informazione pubblica e privata controllata dal governo e da gruppi imprenditoriali pubblici e privati non favoriscono il giornalismo investigativo, di opinione ,o critico verso le rispettive governance proprietarie.

“ Les journalistes- scrive il rapporto di Reporters sans Frontières – subissent des pressions de la part des politiques et optent de plus en plus pour l’autocensure: un nouveau texte de loi fait peser sur les auteurs de diffamation. Six journalistes italiens sont toujours sous protection policière 24h/24 après des menaces de mort proférées notamment par la mafia ou des groupes fondamentalistes. Le niveau des violences perpétrées contre les reporters (intimidations verbales ou physiques, provocations et menaces…) est très inquiétant d’autant que certains responsables politiques – comme Beppe Grillo du Mouvement 5 étoiles (M5S) – n’hésitent pas à communiquer publiquement l’identité des journalistes qui les dérangent. “

B. Nel corso del 2016 la libertà di stampa nel mondo ha toccato il suo punto più basso degli ultimi 13 anni. Il Rapporto che Freedom House riserva ogni anno alla questione segnala minacce senza precedenti ai giornalisti e ai networks anche nelle grandi democrazie. “Alcuni Leader e forze politiche in diversi Paesi democratici, inclusi Stati Uniti, Polonia, Filippine e Sud Africa – ha dichiarato Freedom House – hanno messo sotto attacco la credibilità dei media indipendenti e di un giornalismo basato sui fatti – “fact- based”- rifiutando il tradizionale ruolo di “guardiano” che la stampa deve avere nella società libere. Questi attacchi a un giornalismo basato sui fatti mettono a rischio la libertà di informazione nel mondo. Quando alcuni politici aggrediscono i media, incoraggiano altri politici a fare lo stesso…e minano il modello di una democrazia  basata sulla libertà di stampa… La Russia di Putin- affermano ancora fonti di Freedom House- è un precursore nella globalizzazione della propaganda di Stato, ha manipolato notizie, e contenuti dei social media  in Eurasia e in Europa Orientale…vediamo ora questa manipolazione espandersi nell’Europa Occidentale e negli Stati Uniti ”.

Alcuni dei più marcati arretramenti hanno avuto luogo , sempre secondo Freedom House, in Polonia, Turchia e Ungheria. Una tendenza in atto da tempo in questi due ultimi Paesi , ma particolarmente preoccupante per un Paese come la Polonia , perché rappresenta un’involuzione recente.

Segnali positivi provengono invece da Paesi come l’Afghanistan, l’Argentina, Panama, e Sri Lanka, dove si sono notati sforzi dei nuovi governi a migliorare il clima complessivo della libertà di stampa.

Nell’insieme, solo il 13% della popolazione mondiale gode dell’effettiva libertà di stampa, definita come un ambiente nel quale la copertura dell’informazione politica è diffusa e robusta, la sicurezza dei giornalisti garantita, l’intrusione dello Stato nelle decisioni e nella governance editoriale minima, e non vi sono onerosi condizionamenti legali o economici.

Il 42% della popolazione mondiale vive in Paesi dove la stampa è solo parzialmente libera. Il 45% in Paesi dove non c’è libertà di stampa.

C. Se la libertà di informazione nel mondo non può certo essere isolata  da tutti gli altri diritti civili e politici universalmente riconosciuti, quali principi fondanti dello Stato di Diritto, poche altre “libertà” sono un indicatore preciso quanto la libertà di stampa. Un’analisi empirica, a livello globale, conferma che i condizionamenti e le limitazioni a tale libertà sono sempre un affidabile “early warning” per la salute dello Stato di diritto. Le tendenze evidenziate nel 2016 e nel precedente decennio hanno ristretto la mappa delle democrazie compiute. La libertà d’informazione manifesta arretramenti insieme a due altre libertà particolarmente rilevanti per la “tenuta” dello Stato di diritto: la “Libertà di religione e di pensiero – FORB”; i diritti “LGBT”. Su queste tre direttrici si gioca il consolidamento, o l’involuzione, di ogni moderno Stato di diritto.

 

3. Se vogliamo affrontare il “che fare?”, dobbiamo – credo – riconoscere anzitutto l’intensità delle minacce che riguardano le tre dimensioni fondamentali dell’informazione, della conoscenza, dei diritti umani universalmente riconosciuti. Poiché si tratta di elementi vitali per la democrazia liberale, le politiche mirate a tutelarli, e in ogni caso a sostenerli e diffonderli meritano la più alta priorità nell’azione dei Governi Occidentali e dell’Unione Europea.

Infatti nell’ultimo anno si è avuto un declino dei diritti politici e delle libertà civili in 67 Paesi,  mentre solo in 36 vi sono stati miglioramenti. Il 39% della popolazione mondiale vive oggi in Paesi che si possono definire liberi, rispetto al 46% di dieci anni fa.

In diverse democrazie l’opacità dell’azione di Governo favorisce la corruzione, l’impunità, la discriminazioni tra i pochi al potere e la massa dei cittadini. Dal 2012 a oggi sono state proposte o messe in atto più di 90 leggi che limitano libertà fondamentali, di associazione e di riunione. Gli Stati autocratici, le teocrazie, i regimi dittatoriali non hanno alcuno scrupolo nel reprimere, torturare, impiccare, effettuare pulizie etniche. Per questi regimi non c’è neanche il fastidio di dover ascoltare dai Governi occidentali, dall’Unione Europea un blando richiamo per le loro violazioni gravissime ai Trattati e alle Convenzioni internazionali.

Si trascura troppo spesso, nei comportamenti concreti dei Governi europei, che l’affermazione dello Stato di Diritto, radicato in un contesto di legalità, di trasparenza e di accountability, deve costituire sempre un aspetto fondamentale anche  nelle politiche di sviluppo. Si tratta di un principio espresso in forma inequivoca nell’intero Sistema Onu, oltre ad esserlo in misura eminente nel Trattato di Lisbona. L’azione esterna dell’Unione e degli Stati Membri poggia appunto su tali basi. Si tratta di promuovere società pacifiche e più inclusive per uno sviluppo sostenibile; offrire l’accesso alla giustizia per tutti e creare organismi efficienti, responsabili e inclusivi a tutti i livelli.

 

L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile e i 17 Obiettivi delle Nazioni Unite, condivisi nella loro interezza dall’Unione Europe e dai singoli Stati membri, pongono opportuna enfasi sullo Stato di Diritto.

Per queste ragioni l’obiettivo 16 dell’agenda 2030 è specialmente rilevante per l’Europa. Merita quindi ricordare come l’Obiettivo 16.3 intenda promuovere lo stato di diritto a livello nazionale e internazionale e garantire un pari accesso alla giustizia per tutti- l’Obiettivo 16.5 – intenda ridurre sensibilmente la corruzione e gli abusi di potere in tutte le loro forme- l’Obiettivo 16.6  miri a sviluppare a tutti i livelli istituzioni efficaci, responsabili e trasparenti- l’Obiettivo16.7 – a garantire un processo decisionale responsabile, aperto a tutti, partecipativo e rappresentativo a tutti i livelli, l’Obiettivo16.10 – ad assicurare un pubblico accesso all’informazione e proteggere le libertà fondamentali, in conformità con la legislazione nazionale e con gli accordi internazionali.

Come nota l’Alleanza italiana per lo Sviluppo sostenibile, l’obiettivo 16 è uno di quelli facilmente condivisibili, ma più difficili da raggiungere nella sostanza e da misurare. Più che per altri, il raggiungimento dei risultati è condizionato dalle dinamiche complessive e dalla specificità del contesto istituzionale. L’obiettivo 16 ha a che fare con la tutela delle persone dalla violenza (in particolare i deboli – target 16.1 e 16.2) e con l’accesso alla giustizia per tutti (16.3.

Il target 16.3 impegna alla promozione dello Stato di diritto a livello nazionale e internazionale e alla parità di accesso alla giustizia per tutti: un monito per la situazione italiana, con la  sua abnorme durata dei processi rispetto agli altri Paesi europei. Lo stesso dicasi per il goal 16.6 sull’efficacia delle istituzioni ai diversi livelli (sovranazionale, nazionale, locale). In Italia vi è scarsa uniformità territoriale nei servizi ai cittadini, nei tempi di risposta, nei costi delle prestazioni, nelle assunzione di responsabilità e nelle misure di trasparenza. Di particolare attualità è la questione (a cavallo fra il goal 16.6 e 16.7) delle strutture e dei meccanismi di governo di aziende nelle quali convergono interessi di natura pubblica e privatistica.

Anche il target 16.7 (“Assicurare un processo decisionale reattivo, inclusivo, partecipativo e rappresentativo a tutti i livelli”) appare molto attuale e rilevante nel nostro Paese con riferimento a temi diversi: per citare qualche esempio, sul fronte della governance delle aziende i criteri di cooptazione all’interno dei board delle aziende private e pubbliche (la legge sulle quote di genere è un benchmark a livello internazionale), la possibilità per le aziende di assumersi volontariamente l’impegno di un comportamento coerente con le indicazioni di sviluppo sostenibile, le forme di partecipazione dal basso a politiche di bilancio di enti pubblici a livello locale, le politiche di incentivo alla partecipazione dei privati nella gestione dei beni pubblici (ad esempio, si veda il decreto “art bonus”).

Riguardo all’obiettivo 16.10, il tema della libertà di stampa e del pluralismo è estremamente importante anche per l’Italia.

Gli obiettivi 16.a e 16.b possono essere ricondotti alle tre macro-categorie che si propongono come oggetto di indagine e monitoraggio: corruzione, giustizia e terrorismo; efficacia, accountability e trasparenza delle istituzioni; partecipazione ai processi decisionali.

Con riferimento al goal 16.3, il Ministero della Giustizia riporta che nel 2013 per ottenere la sentenza di primo grado per una causa civile in Italia occorrevano in media 600 giorni, in aumento rispetto ai 590 giorni del 2012 e ai 490 del 2011. Nonostante qualche miglioramento negli ultimi due anni, questi tempi lunghi incidono sul fenomeno delle prescrizioni che stanno a loro volta aumentando, e di conseguenza sul numero dei casi che non possono più essere discussi per decorrenza dei termini, con un grave impatto negativo sulla legittimazione del sistema giudiziario. Indicatori come quelli di Doing Business elaborati dalla Banca Mondiale evidenziano importanti barriere all’attrattività del Paese per lo svolgimento di attività economiche nei carichi amministrativi, nei tempi e nell’incertezza legati ai processi.

Il peso della corruzione nel nostro paese sullo sviluppo economico, l’attrazione degli investimenti esteri e la realizzazione delle necessarie infrastrutture, soprattutto al Sud- come ha avuto modo di ribadire il Presidente dell’ANAC in numerose  occasioni resta molto alto. Davvero imbarazzante l’indisponibilità di dati su un tema altamente rilevante per la sicurezza e la tenuta del sistema.

4. La sfida della legalità condensa tutte le altre.

Nelle politiche dell’Unione e di ogni Stato membro, la sfida della legalità condensa tutte le altre poiché lo Stato di Diritto è il vero principio costituente. L’art. 2 TUE lo sottolinea: ”L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazie, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze”. Tali valori sono comuni agli Stati membri. Lo ha ulteriormente ribadito la comunicazione della Commissione al PE e al Consiglio. “Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di Diritto”, COM (2014) 158: il principio dello Stato di Diritto discende dalle tradizioni comuni di tutti gli Stati membri e, in quanto tale, può certamente dirsi “il valore fondante “ dell’UE.

Il concetto di “tradizioni costituzionali comuni” è richiamato nei Trattati e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea: una fonte specifica del diritto UE sviluppatasi anche nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e in quell’attività definita come “judicial constitutionalization” del diritto dell’Unione, prima ancora di entrare a far parte dei Trattati. Si può quindi affermare, riflettendo alla portata a livello europeo di questo “principio-valore” che lo Stato di Diritto è il “principio dei principi”, posto in una sovraordinazione simile a una “Grundnorm” che implica il rispetto dei principi di legalità, la certezza del diritto, il divieto di arbitrarietà  del potere esecutivo, l’indipendenza e l’ imparzialità del giudice, l’uguaglianza davanti alla legge.

Lo Stato di Diritto deve pertanto caratterizzare ogni aspetto della vita dell’Unione europea e in particolar la politica estera, gli strumenti, le risorse, la formazione, la mentalità stessa della diplomazia europea. La sua promozione interagisce con la protezione dei Diritti Umani. Nessun altro campo del Diritto, ha scritto Tom Bingham, ha un così evidente fondamento morale: il pensiero che ogni essere umano, semplicemente in virtù del proprio esistere, è titolare di alcuni essenziali, e in certi casi incondizionabili, diritti e libertà.

Informazione e Conoscenza, Libertà religiosa e di credo, tutela delle minoranze e delle “ diversità” dovrebbero così diventare parte integrante del discorso pubblico per tutti gli europei.

 

 

Allegato

 

La libertà di informazione e il progresso verso un vero Diritto alla Conoscenza suggerisce iniziative spontanee e utili, come quella che mi è stata recentemente segnalata da un grande esperto di comunicazione strategica e social Luca Poma. Questo il breve abstract del progetto “ Pressenza, progetto di comunicazione Non violenta”: https://www.pressenza.com/it/2017/04/rete-informazione-nonviolenta/ , un’agenzia stampa internazionale improntata proprio a questi valori, che ora – appunto – vuole espandersi creando una rete più ampia.

All’indomani dell’11 settembre, mentre il controllo delle informazioni è emerso come un’arma cruciale nella guerra contro il terrore, sono emersi segnali preoccupanti che i governi potrebbero chiudere la porta in faccia al Decennio dellaTrasparenza.”

Analogamente, dopo la guerra in Iraq, una lunga serie di eventi e politiche hanno condotto a proteste pubbliche in tutto il mondo. La lista è lunga ma una panoramica includerebbe: l’uso di droni armati per le esecuzioni extragiudiziali, il trattamento extragiudiziale dei prigionieri (da Guantanamo ai “voli segreti” della CIA), le rivelazioni di Snowden sui programmi della NSA e la seguente scoperta di programmi simili in altri Paesi, e il crescente ricorso allo stato di emergenza nei Paesi democratici.

Tutti i casi, benché di natura molto differente tra loro, hanno tre punti chiave in comune:

(1) hanno un effetto negativo sul godimento universale dei diritti umani, (2) i loro effetti si estendono oltre i confini di un singolo Stato nazionale, e

(3) sono coperti da un velo di segretezza.

 

Strumenti e organismi di controllo internazionali e regionali fanno riferimento ai principi di legittimità, legalità, trasparenza, proporzionalità, necessità e responsabilità (accountability) come prerequisiti fondamentali per il rispetto dei diritti umani, la democrazia e lo Stato di Diritto: tra gli altri, la Convenzione ONU contro la Corruzione.

Mentre i principi di legalità, proporzionalità e necessità sono stati invocati da molteplici tribunali nazionali e internazionali in riferimento ad alcune delle politiche menzionate sopra, il terzo punto che queste politiche hanno in comune – il velo di segretezza – è stato affrontato in misura significativamente minore da tali ed altre istanze pubbliche, mentre è stato la preoccupazione principale per molte organizzazioni della società civile. Esso mina chiaramente i principi di trasparenza e responsabilità (accountability), presupposti fondamentali per lo Stato di Diritto, contro la ragion di Stato. Sotto questo punto di vista, un’ulteriore combinazione dei tre punti chiave in comune deve essere richiamata: il velo di segretezza (3) sembra avere un effetto endemico e transnazionale (2). È in questo quadro analitico che il PRNTT ha definito le necessità del riconoscimento universale del diritto umano alla conoscenza come un prerequisito essenziale per l’applicazione universale dello Stato di Diritto e il conseguente pieno ed effettivo godimento dei diritti umani.

Sulla base di quanto detto sopra, il PRNTT ha messo a punto due definizioni per il diritto caratteristiche essenziali del diritto alla conoscenza sono quindi:

(1) Se la democrazia equivale al potere del popolo e se una persona è priva di potere perché incapace di prendere decisioni consapevoli data la mancanza di  informazioni, è evidente che il popolo, che tutti i cittadini, hanno il diritto di conoscere.

(2) La lotta per una formazione intellettuale coscienziosa aperta a tutti e il

rafforzamento degli strumenti di diffusione delle informazioni è una condizione preliminare per l’affermazione del diritto alla conoscenza.

(3) Il terzo elemento obbliga i poteri in possesso delle informazioni essenziali per le decisioni popolari a fornire tali informazioni.

Come evidente dall’Appello del PRNTT, il concetto del diritto alla conoscenza proposto deve necessariamente rispondere ad una serie di obiettivi .

Come notato da molti autori, un tale principio implica necessariamente un diritto del pubblico a conoscere: “La nostra società democratica trae il suo potere dal popolo, e deve consentire l’accesso del pubblico a tutte le questioni relative agli affari pubblici. Solo in questo modo il pubblico può partecipare nel governo, rispondere intelligentemente alle sue domande, ed esercitare il suo diritto alla libertà d’opinione sulle questioni pubbliche e il Governo – elemento vitale per il corretto funzionamento di un auto-governo di uomini liberi.”. “Gli affari pubblici sono gli affari del pubblico. Il popolo ha il diritto di conoscere. […] Senza un tale diritto, i cittadini di una democrazia hanno soltanto cambiato

i loro re.”

In seguito a queste dichiarazioni, possiamo aggiungere due principi sottintesi al diritto alla conoscenza, da cui possiamo trarre due attributi aggiuntivi: il discorso pubblico e la responsabilità (accountability) democratica. Mentre certi meccanismi di accountability possono essere presenti anche in regimi non-democratici, la combinazione di entrambi i termini sarà presente solo nelle democrazie ed ha delle conseguenze importanti per i limiti che possono essere imposti sul diritto pubblico a conoscere, così come per la sua efficacia.

Se confinate al solo meccanismo di accountability, le cosiddette ragioni di Stato (ad esempio l’argomento dell’efficienza del dibattito nei negoziati internazionali, le decisioni di andare in guerra, etc.) possono essere invocate più spesso e più facilmente per proteggere certe informazioni con il velo di segretezza. Si tratta di una tendenza ricorrente nella storia, tornata con forza nel nuovo millennio. Tuttavia, quando l’attributo del discorso pubblico viene aggiunto all’equazione, queste ragioni di Stato potranno essere ritenute valide

soltanto se e quando l’interesse che cercano di proteggere attraverso la segretezza ha un peso maggiore rispetto al principio del discorso pubblico.

Un diritto pubblico alla conoscenza consapevole deve dunque necessariamente includere entrambi gli attributi se vuole essere uno strumento di partecipazione democratica efficace.

Mentre il discorso pubblico consentirà la partecipazione democratica al processo politico, l’attributo di accountability funzionerà come meccanismo di controllo per l’esecuzione delle decisioni prese.

 

 

 

 

©2022 Giulio Terzi

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